ჩვენი გვერდი "ფეისბუქზე"
პარტნიორები
ტრიბუნა
თავფურცელი
ანალიზი
14.10.2010
კიდევ ერთხელ ე.წ. ვენეციის კომისიის შესახებ

საქართველოს პოლიტიკური ცხოვრების გაშუქებისას ხშირად წააწყდებით რიგითი მოქალაქისთვის საკმაოდ ბუნდოვან სიტყვათშეთანხმებას: ვენეციის კომისია. ამ ორგანოს ოფიციალური სახელია ევროპის კომისია დემოკრატიისთვის სამართლის საშუალებით. ის შეიქმნა 1990 წელს და როგორც მის საიტზე წერია, „წამყვანი როლი შეასრულა აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნების მიერ კონსტიტუციების მიღებაში, რომლებიც პასუხობდნენ ევროპული საკონსტიტუციო მემკვიდრეობის სტანდარტებს“.

saqinform.ge/geurasia.org

თუ შექმნის მომენტში კომისია შედგებოდა 18 სახელმწიფოსგან – რომლებიც წარმოადგენდნენ ევროპის საბჭოს, 2002 წლის თებერვლიდან ის გადაიქცა გაფართოებულ შეთანხმებად: მას შეუერთდა ევროპის საბჭოში შემავალი ყველა ქვეყანა, ასევე, არაევროპულმა ქვეყნებმა მიიღეს მასში გაწევრიანების უფლება. 2010 წლის დასაწყისისთვის კომისია ითვლიდა 57 წევრს, მათ შორის ევროპის საბჭოს ქვეყნები, აგრეთვე ყირგიზეთი, ჩილე, კორეის რესპუბლიკა, მაროკო, ალჟირი, ტუნისი, ისრაელი, პერუ, ბრაზილია და მექსიკა. დამკვირვებლის სტატუსი აქვთ: ყაზახეთს, კანადას, ამერიკას, ურუგვაის და იაპონიას.

წესდების მიხედვით (შესწორებული წესდების მუხლი 2), ვენეციის კომისია შედგება „დამოუკიდებელი ექსპერტებისგან, რომლებსაც აქვთ საერთაშორისო ცნობადობა თავიანთი სამუშაო გამოცდილების გამო ან მათი წვლილის გამოისობით სამართლის და პოლიტიკური მეცნიერების დარგში. კომისიის წევრები მუშაობენ ინდივიდუალური წესით და არ იღებენ და არ ემორჩილებიან არავითარ ინსტრუქციებს“.

როგორც ვხედავთ, ვენეციის კომისია ამაყობს იმით, რომ ხელი შეუწყო და „საკვანძო როლი შეასრულა“ იმაში, რომ აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებმა (ანუ ყოფილი სოციალისტური ბანაკის წევრებმა) მიიღეს „ევროპული საკონსტიტუციო მემკვიდრეობის“ შესაბამისი კონსტიტუციები. მაგრამ აღმოსავლეთ ევროპაში (მაგალითად, ბალკანეთის ქვეყნები, უნგრეთი, სლოვაკია, ბალტიის ქვეყნები) ისტორიულად თითქმის არ არსებობდა პარლამენტარიზმი, როგორც ხელისუფლების მოწყობის ელემენტი, ანუ გამოდის, რომ მათ თავს მოახვიეს დასავლეთევროპული სტანდარტები, თუმცა დასავლეთ და ცენტრალურ ევროპაშიც პარლამენტარიზმი მთლიანობაში არ იყო სახელმწიფო მოწყობის წამყვანი ფორმა ბოლო დრომდე (მეორე მსოფლიო ომის დასასრულამდე).

დასავლური დემოკრატიული სისტემა ამჟამად ფორმალურად აღიარებულია მთელ მსოფლიოში, მსხვილი და წამყვანი ქვეყნებიდან ის არ არის წარმოდგენილი მხოლოდ ჩინეთში და ნაწილობრივ, ირანში, ასევე ზოგიერთ ქვეყანაში, სადაც აბსოლუტური მონარქიაა (მაგალითად, საუდის არაბეთი). არსებობს ასევე სოც. ბანაკის ნაშთები – კუბა, ჩრდილოეთ კორეა. თავის მხრივ, დემოკრატიული სისტემა იყოფა საპრეზიდენტო და საპარლამენტო ფორმებად (ასევე არსებობს შერეული ფორმა – საპარლამენტო–საპრეზიდენტო). დასავლეთ ევროპაში გავრცელებულია სწორედ საპარლამენტო მოდელი, რაც იქნა კიდეც თავს მოხვეული აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებისთვის, გარდა რუმინეთის, სერბეთის და ნაწილობრივ, პოლონეთისა (სადაც შერეული სისტემაა). დსთ–ს ქვეყნებში და საქართველოში ყველგან საპრეზიდენტო ფორმაა. გამონაკლისს წარმოადგენდა მხოლოდ უკრაინა, სადაც 2004 წელს ჩატარდა საკონსტიტუციო რეფორმა, რომელმაც ქვეყანა საპარლამენტო–საპრეზიდენტო მოდელზე გადაიყვანა. თუმცა ახლახან უკრაინის საკონსტიტუციო სასამართლომ გააუქმა ეს რეფორმა და ამგვარად, უკრაინა ისევ დაუბრუნდა მთლიანობაში საპრეზიდენტო მოდელს.

საინტერესოა, რომ იმავე 2004 წელს, უშუალოდ ე.წ. ვარდების რევოლუციის შემდგომ, საქართველოში ასევე მოხდა კონსტიტუციის კორექტირება. მაგრამ უკრაინისგან განსხვავებით, საქართველოში ე.წ. ამერიკული ტიპის საპრეზიდენტო სისტემა გადაიქცა სუპერსაპრეზიდენტო სისტემად, სადაც პარლამენტი და მთავრობა მეორეხარისხოვანი ორგანოებია. აქამდე პრეზიდენტს არ შეეძლო, მაგალითად, პარლამენტის დათხოვნა, ისევე როგორც აშშ–ში პრეზიდენტს არ შეუძლია კონგრესის დათხოვნა.

მაშინ ვენეციის კომისიამ გამოთქვა მკაცრი პროტესტი ამ ცვლილებების წინააღმდეგ. მაშინდელი ოპოზიცია ხშირად იყენებდა ამ ფაქტს ტელედებატებში. კომისიამ აღიარა, რომ ცვლილებებმა მმართველობის ფორმა გახადა დაუბალანსებელი, პარლამენტმა თითქმის დაკარგა გავლენა, ხოლო მთავრობა გადაიქცა პრეზიდენტის დანამატად, იმ დროს, როცა შემოღებული იქნა პრემიერ–მინისტრის თანამდებობა (2004 წლამდე ეს თანამდებობა არ არსებობდა, პრემიერის ნაცვლად იყო ე.წ. სახელმწიფო მინისტრი). ანუ, პრეზიდენტმა მიიღო ახალი უფლებამოსილებები, კერძოდ, პარლამენტის დათხოვნის უფლება, მაგრამ ამავდროულად აღარ აგებდა პასუხს მთავრობის კაბინეტის საქმიანობაზე, რადგან მიიღო „განტევების ვაცი“ უუფლებო პრემიერის სახით.

თუმცა, საქართველოში ბევრ რამეს, თუ ყველაფერს არა, წყვეტს არა ქაღალდზე დაწერილი კანონი, არამედ სხვა გარემოებები. ვარდების რევოლუციის შემდეგ პირველი პრემიერ–მინისტრი, ზურად ჟვანია, სულაც არ აპირებდა უბრალოდ „განტევების ვაცად“ ყოფნას და პრეზიდენტის ნების უსიტყვოდ შესრულებას. მას საკუთარი პოლიტიკური წონა და გავლენის ბერკეტები გააჩნდა. ასეა თუ ისე, პრემიერად დანიშვნიდან დაახლოებით ერთ წელიწადში ჟვანია მოულოდნელად გარდაიცვალა და შემდგომი კანდიდატურები ამ თანამდებობაზე უკვე სულ უფრო ნაკლებად დამოუკიდებელი და გავლენიანი იყვნენ, რაც კარგად შეესაბამება არსებული კონსტიტუციის ხასიათს.

მაგრამ რა მოიმოქმედა ვენეციის კომისიამ? მისი პროტესტი ჰაერში გამოკიდებული დარჩა. საქართველოს ხელისუფლება ამართლებდა კონსტიტუციაში შეტანილ ცვლილებებს და პრეზიდენტის როლის გაძლიერებას იმით, რომ ქვეყანაში გასატარებელია რადიკალური რეფორმები, რისთვისაც საჭიროა ე.წ. მტკიცე ხელი. პრაქტიკულად, საქართველოს ევროპელი პარტნიორები დაეთანხმნენ ამას, თუმცა ფორმალურად ვენეციის კომისია აგრძელებდა პროტესტის გამოთქმას ხელისუფლების გადანაწილების არსებული მოდელის გამო. იგი ასევე აპროტესტებდა აჭარის ავტონომიის გადაქცევას ცენტრალური ხელისუფლების უუფლებო დანამატად, რაც მოხდა ასლან აბაშიძის განდევნის და თბილისის მიერ რეგიონზე მკაცრი კონტროლის დამყარების შემდეგ. მაგრამ ამ შემთხვევაშიც საქართველოს ხელისუფლება არ აქცევდა და არ აქცევს არავითარ ყურადღებას ვენეციის კომისიის რეკომენდაციებს.

რა გამოდის სინამდვილეში? 2008 წელს დადგა საქართველოს ნატო–ში გაწევრიანების საკითხი. იმ დროს, როცა ნატო არის არა სამხედრო, არამედ სამხედრო–პოლიტიკური ბლოკი, და აცხადებს, რომ მისი მიზანია იმ ქვეყნების დემოკრატიული ტრანსფორმაცია, რომლებსაც სურთ მასში შესვლა, საქართველოში საპირისპირო სურათი იყო. პარლამენტის როლი შესუსტდა, პრეზიდენტი გადაიქცა ქვეყნის ერთპიროვნულ „პატრონად“, აჭარის ავტონომია ფიქციად იქცა, ხოლო ოპოზიციას სასტიკად უსწორდებოდნენ (გავიხსენოთ 2007 წლის 7 ნოემბერი). ვენეციის კომისია მკაფიოდ აფიქსირებდა თავის ოპოზიციას იმ ცვლილებების მიმართ, რაც განხორციელდა სააკაშვილის ხელისუფლებაში მოსვლის შემდეგ. და მიუხედავად ამისა, ამ ფონზე მაინც დადგა საქართველოს ნატო–ში გაწევრიანების საკითხი. თუმცა, ბოლო მომენტში ზოგიერთი დასავლეთევროპული ქვეყანა უარზე დადგა, რომ საქართველოს (და უკრაინას) მიეღოთ ე.წ. მაპ–ი. მაგრამ დიდად საიდუმლო არაა, რომ ამაში ძირითადი როლი შეასრულა რუსეთის პოზიციამ, რომელიც უარყოფითად უყურებს ნატო–ს დაუსრულებელ გაფართოებას აღმოსავლეთით.

ახლა ისევ ვადევნებთ თვალს საინტერესო მომენტს საქართველოს ხელისუფლების და ვენეციის კომისიის ურთიერთობებში. როგორც ცნობილია, სააკაშვილს კონსტიტუციის თანახმად არა აქვს უფლება კენჭი იყაროს მომავალ საპრეზიდენტო არჩევნებში. მაგრამ, როგორც ჩანს, მას სურს პოლიტიკაში და უფრო მეტიც, ხელისუფლებაში დარჩენა. სწორედ ამას უკავშირებენ მიმომხილველები კონსტიტუციაში მორიგი ცვლილებების შეტანას. მთავარი ცვლილებები ეხება ხელისუფლების სხვადასხვა შტოს შორის უფლებამოსილებების გადანაწილებას. ვენეციის კომისია თავის წინასწარ შენიშვნებში ასე ახასიათებს ამას: „ახალი მოდელი ნიშნავს გადასვლას „ნაკლებად საპრეზიდენტო სისტემაზე“, რომელშიც პრეზიდენტი „უნდა იყოს ნეიტრალური არბიტრი სახელმწიფო ინსტიტუტებს შორის“. (ახალი მოდელი) ისახავს მიზნად გადასვლას საპრეზიდენტო სისტემიდან შერეულ სისტემაზე, რომელშიც აღმასრულებელი ფუნქციები დაეკისრება მთავრობას, რომელიც პასუხისმგებელი იქნება პარლამენტის წინაშე“.

იმავდროულად, კომისია ასევე აღნიშნავს, რომ „მიუხედავად მთავრობის უფლებამოსილების გაძლიერებისა, პრეზიდენტი ისევ „ინარჩუნებს მნიშვნელოვან უფლებებს“ ისეთ საკითხებში, როგორებიცაა საერთაშორისო ურთიერთობები, შეიარაღებული ძალები და საგანგებო სიტუაციები, ასევე იმ სიტუაციაში, როცა მთავრობა აწყდება პარლამენტის მხრიდან უნდობლობის გამოცხადებას“.

„კომისიის აზრით, არსებობს იმის რისკი, რომ წარმოიქმნება ისეთი მდგომარეობა, როცა პრეზიდენტი შეიძლება შევიდეს კონფლიქტში ხელისუფლების სხვა შტოებთან. კომისიის აზრით, ამგვარი სიტუაციის წარმოქმნის ალბათობას აძლიერებს ის გარემოებაც, რომ პრეზიდენტი აირჩევა პირდაპირი წესით, საერთო–სახალხო კენჭისყრით, რაც ზრდის მის პოლიტიკურ წონას“.

„მთავრობა შეიძლება ასახავდეს საპარლამენტო უმრავლესობას, რომელიც შეიძლება განსხვავდებოდეს იმ უმრავლესობისგან, რომელმაც მხარი დაუჭირა პრეზიდენტს არჩევნების დროს, რადგან საპარლამენტო არჩევნები ტარდება 4 წელიწადში ერთხელ, საპრეზიდენტო კი 5 წელიწადში ერთხელ“, – ნათქვამია ვენეციის კომისიის წინასწარ დასკვნაში.

„გარდა ამისა, რაც ასევე მნიშვნელოვანია, პრეზიდენტი (არსებულ მოდელში) ასრულებს პოლიტიკურ როლს, რომელიც არ შეესაბამება მიუკერძოებელი გარანტის როლს სახელმწიფო კონსტიტუციური წესრიგის დაცვის საქმეში“, აცხადებს კომისია“. (Georgiamonitor.org – 08.09.2010).

ამგვარად, ვენეციის კომისია ფაქტიურად, რეკომენდაციას უწევს საქართველოს, რომ მიიღოს არა იმდენად შერეული, არამედ თითქმის მთლიანად საპარლამენტო მოდელი. კომისია ხედავს რისკებს იმაში, რომ პრეზიდენტსა და პრემიერ–მინისტრს შორის შეიძლება წარმოიშვას უთანხმოება, რასაც შეუძლია გამოიწვიოს პოლიტიკური კრიზისი ქვეყანაში, სადაც მთავრობის როლი ძლიერდება, ხოლო პრეზიდენტი, თუმცაღა აღარ არის აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაური, მაგრამ ინარჩუნებს მთელ რიგ უფლებამოსილებებს საგარეო და საშინაო პოლიტიკის სფეროში, გარდა ამისა, საერთო–სახალხო კენჭისყრით არჩეული ფიგურაა.

ამ კალაპოტში ჯდება რეკომენდაციები იმის შესახებ, რომ შემცირდეს პრეზიდენტის უფლებები საგარეო სფეროში, შეიარაღებული ძალების ხელმძღვანელობაში, საგანგებო სიტუაციების გამოცხადების დროს და ა.შ. სხვათა შორის, საქართველოს პარლამენტმა მეორე მოსმენის დროს გაითვალისწინა ამ შენიშვნებიდან ზოგიერთი, რასაც მიესალმა ვენეციის კომისია თავისი წინასწარი შენიშვნების მეორე რედაქციაში. უფრო მეტიც, კომისია რეკომენდაციას იძლევა შენიშვნები იმგვარად შევიდეს, რომ მაქსიმალურად შემცირდეს პრეზიდენტსა და მთავრობას შორის კონფლიქტის რისკი, და გადანაწილდეს უფლებამოსილებები მთავრობის სასარგებლოდ. მაგალითად, თავდაპირველ ვარიანტში პრეზიდენტს ჰქონდა საერთაშორისო ხელშეკრულებების დადების და მოლაპარაკებების წარმოების უფლება. მეორე მოსმენის დროს, შეტანილი იქნა შესწორება, რომლის მიხედვითაც პრეზიდენტს ამისთვის ესაჭიროება მთავრობის თანხმობა. მაგრამ ვენეციის კომისია აღნიშნავს, რომ ეს ცვლილება არასაკმარისია, და რომ ის არათუ ამცირებს, არამედ ზრდის კონფლიქტის შესაძლებლობას. ანუ, ის რეკომენდაციას იძლევა, რომ საერთოდ ჩამოერთვას ეს უფლება პრეზიდენტს.

ეს ნიშნავს, რომ კომისია რეკომენდაციას იძლევა, პრეზიდენტს მიენიჭოს მხოლოდ ნეიტრალური არბიტრის როლი სახელმწიფო ინსტიტუტებსა და პოლიტიკურ ძალებს შორის. ეს ფაქტიურად ნიშნავს საპარლამენტო მმართველობას. ამიტომაც, ვენეციის კომისია თავის რეკომენდაციებში დაჟინებით ითხოვს პარლამენტის როლის გაზრდას. კერძოდ, საუბარია იმაზე, რომ გამარტივდეს პარლამენტის მიერ მთავრობის ფორმირების პროცედურები, და ასევე მთავრობის მიმართ უნდობლობის გამოცხადება. აქ კომისია რეკომენდაციას იძლევა მთლიანად მოიხნას პრეზიდენტის როლი პრემიერ–მინისტრის დანიშვნისას (ახლანდელ პროექტში პრეზიდენტს აქვს ვეტოს უფლება პარლამენტის გადაწყვეტილებაზე, პრემიერის დანიშვნის დროს). ასევე არის რეკომენდაცია გაიზარდოს პარლამენტის უფლებები საბიუჯეტო საკითხებში.

როგორც ვხედავთ, ვენეციის კომისია თავისი თავის ერთგული რჩება. მისი რეკომენდაციები ფორმალურად მიუკერძოებელია და ის უარყოფს სპეკულაციებს იმაზე, რომ მათში არ ითვალისწინებს „სააკაშვილის ფაქტორს“. კომისიის განცხადებაში ნათქვამია, რომ მის კომპეტენციაში არ შედის ამ საკითხის განხილვა და ის თვლის მიზანშეუწონლად დაიწუნოს პროექტი მხოლოდ იმის საფუძველზე, რომ ის შეიძლება აწყობდეს სააკაშვილს. მართლაც, თუ სააკაშვილი გახდა პრემიერ–მინისტრი, მისთვის ხელსაყრელია, რომ პრეზიდენტს არ ჰქონდეს თითქმის არავითარი უფლებამოსილებანი, მეორე მხრივ, მას არ აწყობს, რომ პარლამენტს ჰქონდეს დიდი ზეგავლენა მთავრობაზე. ჯერჯერობით, არსებული პროექტის თანახმად, სააკაშვილი ნაკლებად უფრთხის შესაძლო კონფლიქტებს მომავალ პრეზიდენტთან, ვიდრე სურს ძლიერი პარლამენტის ხილვა.

კონსტიტუციის ახალი პროექტის მიღება დასკვნით ფაზაში შედის. 12 ოქტომბერს დანიშნულია კენჭისყრა პარლამენტში მესამე, ბოლო მოსმენით. ვენეციის კომისიამ მოუწოდა საქართველოს ხელუსუფლებას, დაიცადოს მისი საბოლოო რეკომენდაციების გამოქვეყნებამდე და არ მიიღოს პროექტი მანამდე. მან გამოაქვეყნა 5 პუნქტი, რომლებიც ასე ჩამოყალიბდა:– დაიცადეთ საბოლოოო რეკომენდაციების მიღებამდე;– საჭიროა ვადების კიდევ უფრო შემცირება უნდობლობის გამოცხადების დროს;– კომისია მიესალმება ზოგიერთ ცვლილებას პროექტში;– კვლავ რჩება პრობლემები პრეზიდენტის და მთავრობის საგარეო–პოლიტიკური ფუნქციების გაყოფის საკითხში;– სასურველია პარლამენტის როლის შემდგომი გაძლიერება.

სააკაშვილი და საქართველოს ხელისუფლება არ აქცევდნენ ყურადღებას ვენეციის კომისიის მოსაზრებებს რამდენიმე წლის განმავლობაში, მათ შორის ხელისუფლების მოწყობის, აჭარის ავტონომიის და სხვა საკითხებში. როგორც ჩანს. ამჯერადაც ხელისუფლება არ აპირებს სრულად შეასრულოს რეკომენდაციები. მიუხედავად ამისა, დასავლეთის ქვეყნები არ ამბობენ უარს, საქართველო ჩათვალონ „ნატო–ში გაწევრიანების კანდიდატად“, რაც გვიჩვენებს ე.წ. Realpolitik–ის უპირატესობას, და არა მათ მიერ დეკლარირებული სამართლებრივი და დემოკრატიული ნორმების პრიმატს.

გიორგი ვეკუა

თემატური სტატიები
პარტნიორები
"სკივრი"